Инфраструктура в развивающихся странах: нужны ли им государственно-частные партнерства?

Эта статья опубликована в 51-м выпуске ежеквартального бюллетеня "Bankwatch Mail".

Скачать в формате PDF (английская версия)

или

Вернуться к оглавлению

В номере бюллетеня №50 уже писалось о том, что страны «Большой двадцатки» (G20) при помощи Всемирного банка и других международных банков развития продвигают планы «типично региональных» проектов построения инфраструктуры в развивающихся странах, рассматривая государственно-частные партнерства (ГЧП) в качестве основного метода получения инвестиций на миллионы долларов.

Концепция государственно-частного партнерства получила множество критических отзывов, особенно в Великобритании, европейской стране, где наблюдается наиболее масштабное ее применение за последние двадцать лет. Представители сети НПО «Бенквоч» также проанализировали недостатки проектов ГЧП в Центральной и Восточной Европе (pdf), получивших значительную поддержку со стороны международных банков, которые все еще поддерживают ГЧП в нашем регионе по сей день.

Тем не менее, с момента наступления экономического кризиса в Европе количество реализуемых проектов ГЧП сокращается. Последний документ ЕИБ (pdf) гласит: «Рынок ГЧП значительно сократился за время финансового кризиса 2008-2009 годов. В 2010 году началось медленное восстановление, продолжавшееся первую половину 2011 года. С другой стороны, количество и суммарная стоимость проектов ГЧП остается намного ниже докризисного пикового уровня».

В документе ЕИБ также отмечено: «Согласно данным агентства Moody's перспективы и основы рынка для ГЧП в Европе остаются стабильными. Снижение государственного финансирования создало беспрецедентное непостоянство стоимости займов, но в то же время повысило привлекательность ГЧП в качестве альтернативного финансирования инфраструктур в некоторых странах». И далее: «Так как, начиная с 2007 года общий объем рынка ГЧП уменьшился, ЕИБ увеличил финансирование (ГЧП)».

Очевидно, что ГЧП остается первоочередным вопросом на повестке дня банков развития в Центральной и Восточной Европе, Африке, Азии и Латинской Америке. Для обсуждения вопроса государственно-частных партнерств в развивающихся странах бюллетень Бенквоч пригласил двух специалистов, Мэтта Булла (Matt Bull) из Государственно-частного фонда для финансирования консультационной помощи по вопросам развития инфраструктуры (Всемирный банк) и Дэвида Прайса (David Price) из Центра первичной медицинской помощи и общественного здравоохранения (Колледж королевы Марии, Лондонский университет.)

Мэтт Булл:

Для начала, я думаю, нам следует прояснить, почему такие институты развития, как Всемирный банк, поддерживают проекты ГЧП. Основная причина состоит в том, что существует огромная потребность в финансировании инфраструктуры развивающихся стран, которую невозможно удовлетворить ограниченными государственными средствами и бюджетом Фонда помощи развитию зарубежным странам (ODA). Позвольте объяснить.

В развитых странах идет обсуждение: следует ли вовлекать частный капитал в создание инфраструктуры. Тема вращается в основном вокруг источника финансирования активов – государственный или частный сектор - и далее развивается в зависимости от того, как оценивается соотношение между издержками от передаваемого риска и получаемых преимуществ для частного сектора. Но развивающаяся экономика, как правило, не обладает роскошью такого выбора – правительство обычно не имеет возможности финансировать инфраструктуру из государственных средств из-за слабого состояния бюджета. Рынок государственных облигаций либо отсутствует, либо крайне беден, чтобы улучшить государственное финансирование. А доступное финансирование ODA ограничено и делится между множеством «конкурирующих» получателей.

В результате правительство практически не имеет возможности действительно «инвестировать» в собственную экономику, и вместо этого зачастую идет путем выдачи «прав» частному сектору на развитие активов от имени государства, и, таким образом, приглашает частный сектор разделить (или принять полностью) как риски, так и прибыль от рискованных предприятий. Попытка правительства действовать как-то иначе попросту неоптимальна – т.е. без участия капиталов частного сектора активы могут остаться несозданными, или же они появятся за счет крайне высоких альтернативных издержек (например, за счет сокращения средств на другие приоритетные потребности), а такой путь является убыточным как экономически, так и социально. Проще говоря, венчурный капитал частного сектора при некоторых обстоятельствах – единственный жизнеспособный источник финансирования.

Я думаю, что эти обстоятельства важны, поскольку Всемирный банк и другие международные финансовые учреждения едва ли поддерживают ГЧП исключительно по идеологическим соображениям. Скорее они рассматривают их как неотъемлемую часть смешанного финансирования при условии необходимости развития инфраструктуры, а также получения экономической и социальной выгоды.

Совершенно иначе обстоит ситуация с Частной финансовой инициативой (ЧФИ) в Великобритании, где существуют принципиально отличные от ЧФИ схемы финансирования и снабжения. Так что для начала я бы хотел задать направление обсуждения в сторону развивающихся стран и не запутываться в аргументах, которые в большей степени имеют отношение и применимы к развитым странам.

Конечно же, ГЧП любого вида – весьма тонкая операция, которую следует проводить аккуратно, чтобы в достаточной мере обеспечить инфраструктуру и достичь эффективного использования средств. Я мог бы рассказать о некоторых необходимых для этого мерах предосторожности, но сначала дам Дэвиду возможность ответить.

Дэвид Прайс:

Я начну с ключевого аргумента Мэтта о том, что развитые страны могут выбирать из множества методов финансирования, в то время как для развивающихся стран ГЧП является экономической необходимостью. Он пишет: «венчурный капитал частного сектора при некоторых обстоятельствах – единственный жизнеспособный источник финансирования». Заявление «нет другой альтернативы» неоднократно использовалось для поддержки ГЧП в Великобритании. Министры настояли на финансировании исключительно посредством ГЧП, и в результате практически все новые больницы за последние десять лет были построены за счет частного финансирования. В результате некоторые больницы на данный момент оказались в огромном долгу из-за ГЧП, и только три недели назад правительство объявило об ассигнованиях в размере 1,7 миллионов фунтов стерлингов в качестве финансовой помощи для семи таких больниц.
Я не понаслышке знаком с аргументом о необходимости и поражен тем, что Всемирный банк полагается на него. Ведь именно Всемирный банк указал на то, что с точки зрения государственного долга Частная финансовая инициатива (местная разновидность модели ГЧП) правительства Великобритании на самом деле не что иное, как бухгалтерская уловка, чтобы уйти от намеченных масштабов долга. Задолженность по ГЧП – это все равно государственная задолженность, только она не зарегистрирована так, как регистрируется при явном государственном финансировании.

Здесь очень важна ясность: ГЧП основывается на государственных гарантиях, и, в конечном счете, выплачивается из государственных средств, при этом иногда финансируемую сторону принудительно облагают сборами. В таком случае, как можно заявлять, что ГЧП – это необходимость и что государственное финансирование для экономики развивающихся стран невозможно?

Если ГЧП является стратегическим выбором, а не мерой в условиях форс-мажора, нам необходимо знать больше, чтобы оценить, каковы основания у международных финансовых учреждений поддерживать эту политику. Особенно, что же это за обстоятельства, при которых частный венчурный капитал является единственной жизнеспособной альтернативой? Или же, иными словами, в чем именно, по оценке Всемирного банка, состоят причины «слабого бюджета», которые можно преодолеть, только полагаясь всеми силами на частный акционерный капитал, и никаким иным образом?
И ответ на этот вопрос крайне важен, поскольку в случае с частным венчурным капиталом нет ничего самоочевидно «развивающего». Наоборот, упомянутая мера влечет за собой расходы на разработки. ГЧП облагает непомерным финансовым бременем государство и конечных пользователей услуг. В интересах отрасли ГЧП вместо небольших схем финансируются крупномасштабные проекты. ГЧП подвергает бедные страны тем рискам финансового рынка, с которыми они не сталкивались ранее. В секторе водного хозяйства ГЧП связано с тяжелыми социальными, политическими и эксплуатационными проблемами, огромными колебаниями цен и растущими операционными издержками.

Таким образом, данная стратегия является спорной – и мы хотели бы услышать нечто более существенное, чем аргумент о том, что это неизбежно.

Мэтт Булл:

Благодарю за ответ. Я считаю необходимым внести некоторую ясность в поднятые Вами вопросы.

Прежде всего, аргумент «нет другой альтернативы» (как Вы это назвали) – не единственный в данном обсуждении. Я говорил о том, что существует большая разница между концепцией ГЧП, используемой в развивающихся странах, и концепцией ЧФИ, используемой в Великобритании. По этой причине не следует ограничивать дискуссию исключительно критикой британской ЧФИ, что будет лишь отчасти корректно в силу того, что ЧФИ – это очень ограниченная разновидность ГЧП.

По вопросу бухгалтерской и финансовой специфики, на данный момент видна существенная разница между ЧФИ и множеством существующих схем взаимодействия в развивающихся странах. Разница важна.
Я не стану опровергать все ваши замечания относительно британской ЧФИ. Очевидно, что при структурировании некоторых проектов были допущены ошибки, в некоторых случаях передача риска оказалась обманчивой, а правительство приобрело значительную долю обязательств и относительно малую договорную гибкость. Однако множество описанных характеристик свойственны исключительно модели ЧФИ. В спектре ГЧП существуют и другие рабочие модели.

Например, совершенно новое концессионное ГЧП было профинансировано частным сектором. При этом большая часть доходного риска перешла к частному сектору на совершенно иных условиях ответственности, нежели «оплачиваемая правительством» ЧФИ. Именно поэтому Евростат (в программе ESA95) предложил для проектов ГЧП совершенно иной механизм бухгалтерского учета - в зависимости от рассматриваемой структуры сделки. Данный механизм учитывает соответствующий финансовый риск, которому подвергается государственный сектор.

На правительство налагается совершенно иное финансовое бремя, чем по условиям ЧФИ, потому что частный сектор принимает на себя гораздо больший риск в отношении финансирования, построения и использования активов. Более того, по истечении контракта актив, как правило, передается государственному сектору по дисконтированной стоимости. Безусловно, есть определенные компромиссы, так как финансовое бремя переходит к конечным пользователям – и этот фактор следует должным образом принять во внимание. Необходимо учесть эффективность управления, желание и способность пользователей производить оплату. С оценкой этих факторов мы помогаем правительству во время взвешивания целесообразности проекта ГЧП.

Есть и противоположная сторона: различные проекты ГЧП были запущены в реализацию исключительно на базе контрактов, основанных на результативности проекта. В таком случае финансирование со стороны частного сектора не требуется. При этом достигается значительная гибкость и, вероятно, присутствует меньше контрактных обязательств для государства, нежели по условиям ЧФИ. Но данный ход сопровождается гораздо меньшим потенциалом передачи ключевых рисков – например, риском незавершенного строительства. Такие риски могут вылиться в необходимость финансирования со стороны государства, при этом с очень высокой реальной стоимостью капитала.

Я хочу сказать, что проекты ГЧП обладают широким спектром возможностей снабжения для властей и должны рассматриваться наравне с традиционными методами. И, конечно, для каждого подхода есть свой компромисс. Нет универсального подхода, зато есть выбор из множества вариантов, реагирующих на возрастающее внедрение по всему миру. И традиционные методы снабжения далеко не всегда являются наилучшим способом максимизировать ценность «пожизненных» активов. Есть и другие возможности, а у правительств должна быть свобода в плане исследований и принятия целесообразного оценочного суждения об их использовании.
Всемирный банк не догматичен в отношении ГЧП и не держится фанатично за собственные убеждения. Мы просто осознаем, что вовлечение частного сектора и/или инвестирования может быть как необходимым, так и желаемым аспектом в некоторых случаях. Мы предоставим государству помощь в поиске наилучшего решения под специфику самой страны и требуемый проект. Возможно, подойдет традиционный не-ГЧП подход, или, напротив – наилучшим вариантом станет масштабный концессионный проект.

Решение реализовать проект ГЧП зависит, и всегда будет зависеть, от оценки политиков и специалистов, принимающих решение. Вы не можете знать, каков будет баланс всех прогнозируемых последствий, требующих принятия такого решения. Именно поэтому решение реализовать проект ГЧП всегда будет требовать самоопределения со стороны государства, без какого-либо догматического навязывания конкретного подхода финансовыми учреждениями, например, Всемирным банком. Помните, что деятельность таких финансовых учреждений, как Всемирный банк, направлена на снижение уровня бедности. Поэтому они осознают, что состояние инфраструктуры может сыграть в этом ключевую роль. Первоочередные задачи: как приобрести активы и заплатить за них.

Проясните, пожалуйста, свою позицию. Мне интересно, отвергаете ли Вы сходу все возможные ГЧП, и знакомы ли Вам различные профили рисков для государства в различных моделях ГЧП, кроме упомянутой ЧФИ?
Помимо этого, мне хотелось бы знать, осведомлены ли Вы о дефиците финансирования инфраструктур в развивающихся странах, и знаете ли, что развивающиеся страны не имеют свободных средств в бюджете для покрытия этого дефицита, поэтому вынуждены прибегать к другим средствам?

Я понял вашу позицию относительно связи ЧФИ с долгом, и представители МСФО с Вами согласятся. Но давайте представим, что ЧФИ существует в виде одной модели (а это в действительности не так, о чем уже было сказано). Как Вы полагаете, для государственного сектора является ли ненормальной деловая практика, подразумевающая использование финансового рычага (в разумных пределах) в качестве инструмента инвестиций, если осуществлять оценку государства в денежном исчислении, и при этом дисконтированная стоимость его денег во времени высока?

Дэвид Прайс:

Очень важно признание Вами того факта, что «были допущены ошибки» в британской стратегии ГЧП. Проектами ЧФИ в Великобритании руководили и до сих пор руководят консалтинговые компании по вопросам финансов и управления, такие как KPMG, PwC, Anderson Consulting и Mott MacDonald. Эти компании, как правило, действуют от лица частного и государственного сектора. Персонал данных компаний распространяет проекты ГЧП в системе здравоохранения и Министерстве финансов Великобритании.

На практике между частными компаниями и госструктурами постоянно происходит перетекание кадров. Например, бывший глава Целевой рабочей группы ЧФИ Министерства финансов Великобритании (т.е., должностное лицо, отвечающее за разработку политики ГЧП) – сейчас является президентом крупной частной компании прямых инвестиций.

То, что приходится полагаться на консалтинговые агентства – следствие финансовых и законодательных сложностей ГЧП, которые лежат вне компетенции обычных госслужащих. Но эта зависимость означает, что за «слабые стороны» стратегии, на которые Вы ссылаетесь, в значительной части ответственны коммерческие компании. Сначала они консультируют правительство, затем разрабатывают и подписывают сделки, а после пишут заведомо ложные отчеты о стратегических достижениях (подробностями на эту тему я с удовольствием поделюсь). Данные компании в международном масштабе агрессивно продвигают свои услуги по ГЧП, и я полагаю, что будет справедливо рассматривать стратегию как коммерческий продукт компаний, которые получают выгоду от ее внедрения государственными структурами по всему миру. С моей точки зрения, это выставляет ГЧП совершенно в другом свете и поднимает весьма важный вопрос о демократической подотчетности.

Таинственная природа основ ГЧП раскрыта в третьем абзаце Вашей речи, где Вы ссылаетесь на международные руководящие принципы, определяющие, когда ГЧП считается государственной ответственностью, а когда – частной.

Хоть я и не считаю, что здесь стоит обсуждать стандарты бухгалтерского учета в целом, но все же, мне хотелось бы отметить два момента. Первый касается цели, на которую направлены разграничения такого типа, а именно, привносят ли ГЧП дополнительные средства: если проекты ГЧП относятся к государственному долгу, то они не привносят дополнительные средства; если они относятся к частному долгу, значит, проекты привносят дополнительные средства. Но, как отметил мой коллега Марк Хеловел (Mark Hellowell), это разграничение в основном обманчиво, потому что все проекты ГЧП «предусматривают вложение будущих средств почти так же, как это происходит при традиционном займе, и потому не могут предоставить правительству никаких «дополнительных» средств».

Как Вы верно отметили, и это второй момент, на который я хочу обратить внимание, данная трактовка касается только тех ГЧП, которые полагаются исключительно на налоговое финансирование, чему ЧФИ является ярким примером. В британской государственной системе здравоохранения ЧФИ целиком оплачивалась из госбюджета на здравоохранение, и ключевым вопросом здесь является достаточная величина бюджета (то есть, доступна ли по средствам реализация ЧФИ).

Далеко не последним является вопрос, финансируется ли ГЧП за счет конечных потребителей, например, как ГЧП в секторе водного хозяйства. В этом случае, ГЧП может привнести дополнительные средства, но только за счет повышения оплаты для потребителей. В таких случаях экономисты, как правило, рассматривают потребительскую «готовность платить» (на которую Вы также ссылались). Но это выражение не отражает потенциально тяжелого социального стресса, проистекающего из необходимости оплачивать более высокие счета.

Многие жизненно важные услуги предоставляются малоимущим слоям населения только по причине скрытого перекрестного субсидирования, которые и составляют своего рода социальный контракт. Именно этот тип схем, по-видимому, пытаются уничтожить компании ГЧП, работающие на концессионной основе. Вы можете возразить, что устранение косвенных налогов такого типа является должным и правильным. Но, в таком случае, на Вас ляжет ответственность за разработку альтернативной системы поддержки доступности жизненно важных услуг.

Более того, международный характер ГЧП, а также их продолжительность, возлагает на потребителей новые финансовые тяготы. Когда оплата осуществляется на международном уровне, плательщики могут подвергнуться курсовым рискам. Концессионные контракты, действующие годами, могут подвергнуть потребителей рискам инфляции и индексации. Как эти вопросы решаются в концессионных контрактах - обычно не совсем ясно, либо такие решения изучены недостаточно из-за конфиденциальности контрактов. Итак, рассматриваемая финансовая модель может предусматривать новые риски и расходы, которым потребители не подвергались бы в иных случаях, и это касается малообеспеченных слоев населения.

Вы закончили свою речь двумя вопросами. Первый – отвергаю ли я сходу все возможные ГЧП, даже при условии наличия «различных профилей рисков для государства». И второй – согласен ли я с тем, что «нормальной деловой практикой является использование финансового рычага (в разумных пределах)». Безапелляционно отвергать все модели ГЧП было бы крайне ненаучно из-за наличия скудной информации о работе ГЧП или о той же фактической передаче риска, которая, как Вы утверждаете, является отличительной особенностью ГЧП.

Это, однако, и есть одна из самых волнующих сторон стратегии. Несмотря на инвестирование в ГЧП свыше 50 миллиардов фунтов стерлингов в Великобритании, правительство все еще не оценило такой стратегии. Мы попросту до сих пор не знаем, производилась ли передача рисков и какой именно ценой.

Если частное финансирование является «обычной деловой практикой» для правительства, я не согласен с тем, что так должно быть. В Великобритании основания для предположений против частного финансирования (и они сохранились в государственном служебном кодексе, известном как «Предписания Райри») возникли только в конце 1980 годов, в качестве предпосылки к ГЧП. В чем именно состоят аргументы в пользу проектного финансирования и использования финансового рычага? Я до сих пор не знаю.

Мэтт Булл начал работать во Всемирном банке в октябре 2011 года, где он осуществляет контроль над деятельностью трастовых фондов в Африке. До Всемирного банка Мэтт работал в PricewaterhouseCoopers и Steer Davies Gleave по соответствующим направлениям проектного финансирования, где консультировал и разрабатывал широкий спектр вариантов проектного финансирования для инфраструктур в ряде секторов и стран.

Дэвид Прайс - старший научный сотрудник Центра первичной медицинской помощи и общественного здравоохранения, а также Barts и Лондонской школы медицины и стоматологии (Колледж королевы Марии, Лондонский университет). Он уже 16 лет занимается исследованиями в сфере ГЧП и широко публикуется в таких изданиях, как The Lancet и The Guardian со статьями на тему воздействия международного экономического права на политическую стратегию и реформирование здравоохранения.